تاملی بر پیش نویس منشور حقوق شهروندی - بخش دوم

چرا تدوین منشور حقوق شهروندی امری ضروری است؟ اساسا منشور چه تفاوتی با لایحه حقوق شهروندی دارد و چه توقعی باید از یک منشور داشته باشیم؟

ماده 100 قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 1383 تنظیم «منشور حقوق شهروندی» و تصویب آن در مراجع ذی ربط را از تکالیف دولت و بند (ه) ماده 130 برنامه چهارم تهیه ﻻیحه «ﺣﻔﻆ و ارﺗﻘﺎء ﺣﻘﻮق شهروندی و ﺣﻤﺎیت از ﺣﺮیم ﺧﺼﻮصی اﻓﺮاد» و تصویب آن در مراجع ذی ربط را از وظایف قوه قضاییه شناخته بود.  

در تفاوت منشور و لایحه قانونی گفته شده، ماهیت منشور که جنبه اعلامی دارد با لایحه قانونی که جنبه الزامی دارد، بسیار متفاوت است منشورها ضمانت اجراء ندارند و در پی فرهنگ سازی و ایجاد بستر برای تصویب قانون اند. با توجه به فرآیند طولانی تصویب قانون، قانون گذار خواسته که با تدوین چنین منشوری تجربه های لازم برای تدوین لایحه و در عین حال فضای لازم برای اجراء چنین قانونی فراهم شود.[1] 

به نظر می‎رسد با توجه به صدور بخشنامه مورخ 20/1/1383 ریاست وقت قوه قضاییه که به تصویب «قانون احترام به آزادی های مشروع و حفظ حقوق شهروندی» مصوب 15/2/1383 در مجلس شورای اسلامی منجر شد، قانون گذار به منظور رفع کاستی‎های فراوانی که این قانون در خصوص حقوق شهروندی داشت، تدوین منشور حقوق شهروندی جامع و فراگیر را به دولت سپرد. منشور حقوق شهروندی باید تمامی حقوق شهروندی را در برگیرد. عمده این حقوق تکلیف و تعهد دولت است. بسیاری از حقوق شهروندیی که دولت بر عهده دارد از نوع «تعهد به وسیله» هستند نه «تعهد به نتیجه» و دولت باید بستر اجرای این حقوق را فراهم کند. بنابراین لزوماً و عمدتاً نیاز به حمایت و ضمانت اجرای کیفری ندارد. شاید به همین دلیل تهیه لایحه به قوه قضاییه سپرده شد.  

ماده 100 قانون برنامه چهارم توسعه هدف‎های منشور را این گونه توضیح می دهد:

«دوﻟﺖ ﻣﻮﻇﻒ اﺳﺖ، ﺑﻪ ﻣﻨﻈﻮر ارﺗﻘﺎي ﺣﻘﻮق اﻧﺴﺎﻧﻲ، اﺳﺘﻘﺮار زﻣﻴﻨﻪهای رﺷﺪ و ﺗﻌﺎﻟﻲ و اﺣﺴﺎس اﻣﻨﻴﺖ ﻓـﺮدي و اﺟﺘﻤـﺎﻋﻲ در ﺟﺎﻣﻌـﻪ و ﺗﺮﺑﻴـﺖ ﻧـﺴﻠﻲ ﻓﻌـﺎل، ﻣـﺴﺌﻮﻟﻴﺖ‎ﭘـﺬﻳﺮ، اﻳﺜـﺎرﮔﺮ، ﻣـﺆﻣﻦ، رﺿـﺎﻳﺖ‎ﻣﻨـﺪ، ﺑﺮﺧﻮردار از وﺟﺪان‎ﮐﺎرى، اﻧﻀﺒﺎط ﺑﺎ روﺣﻴﻪ ﺗﻌﺎون و ﺳﺎزﮔﺎرى اﺟﺘﻤﺎﻋﻰ ، ﻣﺘﻌﻬﺪ ﺑﻪ اﻧﻘﻼب و ﻧﻈﺎم اﺳﻼﻣﻰ و شکوﻓﺎیی ایران و ﻣﻔﺘﺨﺮ ﺑﻪ ایرانی ﺑﻮدن، «ﻣﻨﺸﻮر ﺣﻘﻮق شهروندى» را ﻣﺸﺘﻤﻞ ﺑﺮ ﻣﺤﻮرهای ذیل ﺗﻨﻈﻴﻢ و ﺑﻪ ﺗﺼﻮیب ﻣﺮاﺟﻊ ذى رﺑﻂ ﺑﺮﺳﺎﻧﺪ.»

در بند 1-2 پیش‎نویس نیز هدف از تدوین آن چنین بیان شده است که «این منشور با هدف تجمیع، شناسایی و بیان حقوق شهروندي تنظیم شده»، اما به نظر می‎رسد این موارد را می‎توان کارکرد‎های منشور دانست و هدف از تدوین چیزی فراتر از این موارد است. زیرا تجمیع، شناسایی و بیان حقوق فی نفسه اهمیت ندارد بلکه نتیجه حاصل از آن مورد توقع و انتظار است؛ مثلا نتیجه این تجمیع حقوق می تواند این باشد که نهادهای متولی با حقوق آشنا شوند و دیگر بهانه‎ای برای نقض حقوق شهروندان نداشته باشند و صاحبان حق و نهادهای ناظر نیز بتوانند به این حقوق استناد و اجرای آنها را پیگیری و مطالبه کنند.

شاید درست تر باشد که بگوییم هدف منشور:

 در درجه نخست حاکم کردن نگاه حق محور و کرامت مدار بر عملکرد دولت و کل حاکمیت و برجسته کردن نقش حقوق شهروندان در تصمیم‎گیری‎ها است؛

در مرحله دوم شکل دادن قوانین متناسب و تصحیح قوانین نامناسب موجود است؛

در مرحله سوم به وجود آوردن سازوکارهایی برای نظارت بر اعمال و استیفاء این حقوق در رویه های اداری و قضایی؛

و در مرحله نهایی ایجاد روحیه مطالبه محوری و حق خواهی در شهروندان است؛ زیرا شهروندانی که صاحب حق دانسته شوند و به حقوق خود آگاه گردند و ابزارهای لازم برای استیفاء حق را در دست داشته باشند، حق‎طلب و مطالبه‎گر خواهند شد و نتیجتا همان هدف های برشمرده شده در ماده 100 قانون برنامه چهارم محقق خواهد شد.

با توجه به این مقدمه طولانی و اهدافی که برای تدوین و تصویب منشور حقوق شهروندی مطرح شد، کارکردهای زیر باید محقق شود:

1. تجمیع و تدوین حقوق موجود؛

در این سطح، حقوق شهروندی که در قانون اساسی و قوانین موضوعه به رسمیت شناخته شده، جمع آوری می‎شود و در یک سند حقوقی تدوین می‎گردد. صرف این اقدامات و امکان انتشار کتابچه‎ی حاوی حقوق شهروندی، دسترسی مجریان به حقوق شهروندان و تکالیف ایشان را تسهیل می کند و نیز کاربرد آموزشی برای مدارس، دانشگاهها و رسانه‎های جمعی و همچنین برای ماموران دولتی، قضایی، انتظامی و امنیتی دارد. با یک فحص نه چندان گسترده می توان نتیجه گرفت حقوق به رسمیت شناخته شده‎ی بسیاری در سیاهه‎ی پیش نویس انتشار یافته، مفقود است.

2. تعریف، تبیین و تعیین مصداق های برجسته حقوق موجود؛

در زمینه برخی از حقوق شهروندی ابهاماتی وجود دارد، که عملا منجر به تعطیل آنها شده است. از این رو پاسخ به این پرسش که حقوق به رسمیت شناخته شده‎ی فعلی دقیقاً به چه معناست-حداقل در مواردی که با ابهام روبرو هستند-یک اقدام ضروری است. در مواردی که تعریفی جامع و مانع نیز امکان پذیر نیست یا مخل به اصل حق است، می‎توان با ذکر مصادیق برجسته به نحو تمثیلی به وضوح آن کمک کرد. برخی از حقوق مذکور در پیش نویس از این دسته‎اند.

3. بسط و گسترش حقوق شهروندی

هر چند صرف تکرار عبارات قانون اساسی و برخی قوانین موضوعه، و توضیح آنها خوب است، اما به تنهایی مفید نیست. منشور باید علاوه بر تجمیع و تدوین حقوق، به بسط و گسترش حقوق به رسمیت شناخته شده، بپردازد. هر چند در بند 1-6 پیش نویس آمده است که این منشور «در مقام ایجاد حقوق و تکالیف جدید و یا توسعه و تضییق آنها نمی‎باشد» ولی با توجه به قاعده اذن که اذن در شی را در بر دارنده اذن در لوازم آن نیز می‎داند، پذیرش برخی از حقوق در قانون اساسی به معنای پذیرش اموری است که زمینه ساز آنها می‎شوند که می توان از آن موارد نیز تحت عنوان حق شهروندی یاد کرد؛ حقوقی که به تبع حق اصلی به وجود می آیند. به عنوان مثال استقلال وکیل و مصونیت شغلی وکلا، زمینه ساز برخورداری واقعی از حق دفاع است. وکیل اگر در نزد دستگاه قضایی و انتظامی و امنیتی محترم و از مصونیت های شغلی لازم برخوردار نباشد، نمی تواند آزادانه از حقوق موکلش دفاع کند و این به معنای نقض حقوق دفاعی شهروندان است. بر این اساس اگر از حق دفاع شهروندان سخن می گوییم باید از حق مصونیت شغلی وکلا نیز یاد کنیم که در غیر این صورت شناختن حق نخست نیز بی‎فایده خواهد بود. تعبیر «توسعه» حقوق شهروندی در مقدمه پیش‎نویس می تواند و باید به همین معنا حمل شود.   

4. پیش بینی سازوکارهای اجرایی

پیش بینی تاسیس نهادی مستقل که پیگیر حقوق جمع آوری شده در منشور است، شاید از هر سه مرحله بالا مهم‎تر باشد. بدون در نظر گرفتن یک نهاد ناظر و پیگیر، فهرستی مشعشع از حقوق هیچ سودی به حال شهروندان نخواهد داشت.

یکی از مهم‎ترین مکانیسم های ملی پیشگیرانه از نقض حقوق بشر و حقوق شهروندی، سازمان‎های ملی حقوق بشر (NHRIs) هستند. یکی از وظایف عمده چنین نهادهایی که در دهه های اخیر به سرعت رو به توسعه هستند، اعمال نظارت بر اجرای قواعد حقوق بشر است. امروز بیش از 100 نهاد ملی حقوق بشر در سراسر جهان وجود دارد، که 65 نهاد از آنها منطبق بر «اصول پاریس»[2] هستند.[3] نحوه تاسيس نهاد ملي از نظر حقوق ايران، شباهت زيادي به «موسسات عمومي غيردولتي» دارد. آنها توسط دولت تشكيل مي‎شوند اما «مستقل» و «بي‎طرفانه» عمل مي‎­كنند. اين توانايي در نهاد ملي بيش از نهادهاي دولتی هست كه مصالح سياسي دولت يا احزاب و گروههاي سياسي را ناديده بگيرند و حقوق مردم در پاي خواسته هاي قدرت و ثروت، ناديده گرفته نشود. تاسيس از سوي دولت و استقلال در عمل، مي‎تواند ضريب پاسخگويي نهاد ملي را افزايش دهد.

نهادهای ملی ضمن آنکه ضریب پاسخگویی دولت را افزایش می‎دهند، به راه‎کاری برای ایفای تعهدات بین المللی دولتها تبدیل می‎شوند. سازمان ملل هم به دلیل اهمیت نهادهای ملی برای بهبود وضع حقوق بشر، توجه بیشتری به آنها دارند به ویژه اهمیت آنها در کشورهای درحال گذر به مردم‎سالاری یا در کشورهایی که در تلاش برای ایجاد ساختار مردم‎سالارانه هستند، بیشتر است. در حقیقت، هدف اصلی این نهادها، مشاوره دادن به دولت‎ها و پارلمان‎ها درباره تعهدات ملی و بین المللی آنها در زمینه حقوق بشر و تلاش برای رفع نیازهای حقوق بشری هر کشور است. همه نهادهای ملی نقش ویژه ای در ترقی دادن آگاهی های عمومی درباره حقوق بشر و مسوولیت‎های بسیاری درباره دریافت شکایت‎های افراد درباره نقض حقوقشان دارند. 

تاسیس «مرکز ملی حقوق شهروندی» در گام نخست و پیش بینی «سازمان حقوق شهروندی» و «شورای عالی حقوق شهروندی» در گام دوم که در واقع خلاء نهاد ملی حقوق بشر در ایران را پر می کنند، گام بزرگی در جهت تضمین اجرای حقوق جمع آوری شده در منشور است.

در مجموع به نظر می‎رسد ویراست نخست و غیر رسمی «پیش نویس منشور حقوق شهروندی» گام‎های خوبی در زمینه کارکردهای دوم و چهارم برداشته است و در مورد کارکرد اول و سوم جای ویرایش و افزایش بسیار دارد. در ادامه برخی از نواقص که به نظر اینجانب بسیار مهم هستند، یادآوری خواهد شد. 

---

[1] سید علی کاظمی، (1386)، موانع و چالش های تدوین لایحه حمایت از حقوق شهروندی در ایران، مجله حقوقی دادگستری، شماره 58، صص 127-126

[2] اصول مربوط به وضعیت نهادهای ملی برای ارتقاء و حفاظت از حقوق بشر (قطعنامه 48/134 20 دسامبر 1993مصوب مجمع عمومی سازمان ملل).

[3] Preventing Torture: An Operational Guide for National Human Rights Institutions,  APF, APT and OHCHR May 2010, p v.

تاملی بر پیش نویس منشور حقوق شهروندی- بخش نخست

شاید ادعای گزافی نکرده باشم اگر بگویم برای من انتشار «پیش نویس منشور حقوق شهروندی»، بسی مهمتر از موفقیت های چشم گیر و ای بسا شگفت انگیز دیپلماتیک دولت آقای دکتر روحانی است. منتظر مطالعه این متن بودم و مطمئن بودم خبرگان فن به یاری گرفته شده اند و متنی فاخر و متناسب با سابقه تمدنی این ملت و این سرزمین تهیه و تنظیم خواهد شد. در نخستین ساعات قرار گرفتن پیش نویس بر سایت ریاست جمهوری، متن را دریافت کردم و خواندم. جدیت دولت در عمل به وعده در کوتاه ترین زمان ممکن و تلاش نویسندگان در جمع آوری و احصاء نسبتاً جامع حقوق، درخور سپاسگزاری و قدرشناسی است. به نظرم رسید ضمن عرض دستمریزاد به حقوقدانان، محققان و نویسندگان پیش نویس منشور، مطالبی را که مسلماً هیچ یک از آنها بر نویسندگان این متن پوشیده نبوده و ای بسا به سبب ملاحظاتی در متن نیامده، ولی به نظر صاحب این قلم اهمیت ذکر دارد، بازگو کنم، امید که مفید فایده ای باشد. 

سخنی در باب نام‎گذاری

«حقوق بشر» را به حقوقی که افراد از جهت انسان بودن خود مستحق بهره‎مندی از آنها هستند، تعریف کرده‎اند؛ این حقوق برداشتی نوین از حقوق طبیعی قلمداد می شوند. بدین ترتیب حقوق بشر «جهانی»، «بنیادین» و «مطلق» انگاشته شده‎اند. جهانی بودن آنها بدین معناست که صرف نظر از تابعیت، ریشه قومی یا نژادی مبنای اجتماعی و غیره به همه انسان ها در هر کجا که باشند، تعلق دارند. بنیادین بودن آنها از این جهت است که غیرقابل سلب اند؛ ممکن است حقوق بشر نادیده گرفته شده یا نقض شوند اما استحقاق انسان نسبت به بهره مندی از این حقوق را نمی توان از میان برداشت. مطلق بودن آنها از این حیث است که این حقوق را نمی‎توان مشروط ساخت؛ چرا که به مثابه سنگ زیرینی که لازمه بنا نهادن حیاتی شایسته شان انسان است، تلقی می شوند.

در مقابل «حقوق شهروندی» حقوق انسان، به خاطر زندگی در اجتماع معین است و با توجه به مقتضیات جوامع و شرایط زمانی و مکانی می‎تواند متفاوت باشد. بخش اساسی حقوق شهروندی ناشی از حقوق داخلی کشورهاست. اساسا شهروندی رابطه بین فرد و دولت است که در آن طرف های مزبور به وسیله حقوق و تکالیف متقابل به هم وابسته می گردند. شهروند شخصی است که عضو یک جامعه سیاسی به نام دولت-ملت است. شهروند کسی است که از حقوق مدنی-سیاسی و امتیازات مندرج در قانون اساسی یک کشور برخوردار است.

در نوشتگان حقوقی و سیاسی معاصر، حقوق بشر گفتمانی حق محور است؛ به نحوی که ماهیت آن را روی‎کرد مطالباتی شکل می دهد. بنابراین حقوق بشر به ویژه حقوق نسل نخست (حقوق مدنی و سیاسی) و حقوق نسل دوم (حقوق اقتصادی – اجتماعی و فرهنگی) حق افراد و تکلیف دولت محسوب می شوند؛ رابطه ای یک سویه که در یک سو حق و آن سوی دیگر تکلیف نهفته است. زیرا اساسا زبان گفتمان مزبور ایجاد مصونیت برای آزادی های فرد و اقتضائات حداقلی عدالت است.  رابطه شهروندی از ابتدا صرفا یک حق نبوده، بلکه به صورت حق و تکلیف تواماً تجلی می یابد.  طرف های حق در سیستم شهروندی عبارتند از شهروندان و دولت. رابطه ای که این دو را به هم مربوط می سازد ماهیتی دوگانه دارد زیرا دوسویه و حق-تکلیف مدار است. در واقع شهروندی طرح ریزی سیستمی است اجتماعی برای تحدید دولت و مدیریت اجتماع که بیشتر جنبه اجتماعی دارد.

ماهیت حق‎ها در حقوق بشر، حق فردی است زیرا این حق ها به فرد انسان تعلق گرفته است و در مرحله استیفا و اجرا نیز می تواند به شکل فردی آنها را اجرا و مطالبه کند. اما ماهیت حقوق شهروندی بیشتر حق جمعی است. به عنوان مثال حق مشارکت در امور سیاسی جامعه و حق رای دادن و حق تحزب حداقل همگی در سطح استیفا و اجرا ماهیتی جمع گرایانه دارند. حقوق جمعی به حقوقی اطلاق می شود که به اعضای یک جمع، گروه، جامعه یا جمعیت از جهت و به واسطه جمع بودن به آنها تعلق می‎گیرد و در مرحله اجرا نیز به شکل جمعی استیفا می‎شود.

در حالی که گفتمان حقوق بشر برخاسته از ارزش‎های اخلاقی است و سرشتی هنجاری دارد؛ حقوق شهروندی لزوما مفهومی هنجاری انگاشته نمی شود و ارزش های این سیستم لزوما هنجاری نیستند بلکه سرشتی تاریخی، اجتماعی و فرهنگی دارند به طوری که شهروندی را به تاریخ و تحولات اجتماعی پیوند می زند. 

در عین حال حقوق بشر و حقوق شهروندی دو مقوله‎ی کاملا مجزا نیستند و نسبت مباینت ندارند. پشتیبان و تضمین کننده اصلی هر دوی آنها دولت‎ها هستند و در مبانی و هدف‎ها مشابهت و هم‎پوشانی زیادی دارند. وانگهی در مقام بیان فهرست حقوق نیز برخی حقوق هم جهان شمول‎اند و هم سرشتی شهروندی دارند. نسبت بین حقوق شهروندی و حقوق بشر، عموم و خصوص من وجه است. گر چه حقوق شهروندی و حقوق بشر در بسیاری از موارد به جای یکدیگر استفاده می‎شوند (بسیاری از حقوق مندرج در اعلامیه‎ ها و میثاق‎های حقوق بشر، حقوق شهروندی است و بسیاری از حقوق شهروندی، ریشه در حقوق بشر دارد)، در عین حال تمیز بین آنها با معیارهای پیش گفته امکان پذیر است.

پیش نویس منشور حقوق شهروندی حاوی مصادیق افتراق و اشتراک حقوق بشر و حقوق شهروندی است؛ از سویی حقوقی چون حق زندگی (بند 3-1)، منع شکنجه (بند 3-92 )، حق مالکیت (بند 3-54)، حق آزادی بیان و عقیده (بند 3-11) که ناشی از حیثیت و کرامت ذاتی انسان است و حقوق بشر محسوب می شود، در آن مشاهده می‎شود و از سوی دیگر حقوقی نظیر حق دسترسی به دادگاه‎های صالح (بند 3-86)، حق آزادی عضویت و فعالیت در احزاب (بند 3-52)، حق تشکیل انجمن‎ها و اتحادیه‎های صنفی و حرفه‎ای (بند 3-64)، و موارد بسیار دیگری وجود دارد که به نظر می رسد صرفاً حقوق شهروندی است نه حقوق بشر. همچنین مواردی هست که بین حقوق بشر و حقوق شهروندی مشترک است، یعنی هم ناشی از حیثیت و کرامت و ذاتی انسان است و هم به دلیل زندگی در یک اجتماع معین است و تحت تأثیر امکانات جامعه‎ای که شخص در آن زندگی می‎کند، می‎تواند متفاوت از جامعه‎ای دیگر باشد، مثل منع مداخله خودسرانه در حریم و زندگی خصوصی (بند3-31)، حق بهره‎مندی از زندگی شایسته (3-2).

اگر بپذیریم که اصطلاحات «حقوق بشر» و «حقوق شهروندی» بار مفهومی متفاوتی را حمل می‎کنند و متعلق به دو گفتمان متفاوت هستند، با توجه به وجود موارد افتراق در منشور، شاید صحیح‎تر و بهتر باشد که آن را «منشور حقوق بشر و شهروندی» بنامیم.   

منابع:

برایان اس ترنر، (1386)، مفهوم شهروندی، ترجمه: جواد کارگزاری، مجله حقوق، ش 58.

علی محمد فلاح زاده، (1387)، نسبت حقوق شهروندی و حقوق بشر، اندیشه حوزه، ش72.

فرهاد پروین، (1387)، حقوق شهروندی در سیره ی نبوی و در حقوق ایران، فصلنامه پژوهش های اجتماعی اسلامی (اندیشه حوزه)، س14، ش4.